Právo veřejné podpory, aneb o dotacích obecně

Domnívám se, že velká část občanů podvědomě tuší, co jednotlivé pojmy jako daňová úleva, veřejná podpora i jejich kombinace znamenají, nejsou však s to jim objektivně přiřadit konkrétní formu a aplikovat je na konkrétní případy. Situace je o to složitější, že se tyto pojmy v českém právním řádu vyskytují velmi zřídka, a to zejména v jen těch právních předpisech, které jsou přímo ovlivněny nadřazenou unijní legislativou. Evropský zákonodárce zvolil tyto pojmy záměrně dostatečně neurčitě a obecně tak, aby pod ně mohly členské státy zařadit již zavedené vnitrostátní názvosloví. To je ostatně obecný rys unijní legislativy. Důležitou úlohou vnitrostátního zákonodárství při přejímání, aplikaci, unijního práva má být pečlivě a důkladně vyložit přejímanou terminologii a aplikovat ji ve vnitrostátní úpravě. Pojmová nekonzistentnost, která je v poslední době typickým nešvarem české legislativy, vede k nejasnému, zmatečnému výkladu. Nejednotnost taxonomie v rámci českých právních předpisů navíc s nejasnou vazbou na legislativu unijní, nutí „uživatele práva“ ke komplikovanému dovozování obsahu jednotlivých pojmů. To přirozeně zbytečně komplikuje výklad právních předpisů, otevírá možnosti k soudním sporům a ekonomicky řečeno zvyšuje transakční náklady všech zainteresovaných subjektů práva (správní orgány, soudy, občané, závody, atd.). Osobně považuji právo veřejné podpory za jednu z oblastí, kde se vyskytuje silná pojmová nejednotnost.

Ačkoliv právo veřejné podpory vychází z několika málo článků Smlouvy o fungování evropské unie, dále jen SFEU 1, jedná se o oblast velmi rozsáhlou. Význam pojmu veřejná podpora sice je odvozen z unijní úpravy, v národních právních systémech ji však zejména subjekty práva často chápou na různých úrovních odlišně. Pod veřejnou podporou si zejména představují nejrůznější transfery veřejných prostředků, jako dotace, příspěvky, granty a subvence. Nejinak je tomu i u výkladu pojmu daňová úleva, který v právu veřejné podpory představuje užší vymezení obecně širšího výkladu souvisejícího zejména s konstrukcí daňového systému a jeho prvků.

Považuji proto za vhodné, užívané pojmy čtenáři jednoznačně definovat a vyložit.

Veřejná podpora

Pohled na Evropskou unii, její politiku a legislativu je v současné české společnosti negativní. Dle mého názoru je to dáno zejména informacemi v médiích, které a priori EU i Brusel prezentují jako instituci, která je drahá, byrokratická, potlačuje naši národní suverenitu a nadržuje všem jiným než nám. Jako jediná výhoda je přitom velmi zjednodušeně prezentována možnost cestovat v rámci Schengenského prostoru bez nutnosti celních a hraničních kontrol. Drtivá většina občanů si navíc spojuje EU pouze s dotacemi. Ačkoliv si to mnozí neuvědomují, Evropská unie je založena na principech volného pohybu osob, zboží a kapitálu, přičemž se skutečně nejedná o pouhé klišé. Základní zásadou unijního práva, včetně rozhodovací praxe soudních dvorů EU, které se pomalu ale jistě implementují do našeho právního systému, je spravedlnost vyjádřená zejména principy neutrality a proporcionality.

Z toho jednoznačně vyplývá, že unijní právo musí klást velký důraz na rovné podmínky na trhu a férovou hospodářskou soutěž v rámci jednotného vnitřního trhu. Logickým výsledkem je pak zakotvení těchto zásad do primárního práva EU, konkrétně SFEU hlava VII. Veřejná podpora v jakékoliv formě jednoznačně může býti hrozbou volné hospodářské soutěže a je proto podrobněji upravena v oddílu 2 SFEU články 107 až 109, přičemž zásadním je článek 107 odst. 1.

Jedná se o obecné, velmi široce definované pravidlo, které vystihuje cíle EU, totiž dodržování volné a rovné hospodářské soutěže. Zásadní je přitom referenční rámec, tedy jednotný trh. Kritika a znevažování práva veřejné podpory EU je zaměřena zejména na nepřehlednost danou mnoha výjimkami, které pak způsobují, že veřejná podpora je považována za automaticky slučitelnou s vnitřním trhem. Existence výjimek je však nutná právě proto, že základní pravidlo je velmi obecné. V opačném případě bychom totiž mohli dovodit, že neslučitelnou podporou s vnitřním trhem je např. systém veřejného zdravotního pojištění konkrétního členského státu. Výjimky však zároveň sledují politiku EU a cíle, které si vytyčila, a jsou tedy prostředkem řízení.

Výklad článku 107 odst. 1 SFEU

Jak již bylo uvedeno, ustanovení článku 107 odst. 1 je velmi obecné, přičemž bez dalšího zkoumání by se dal označit například systém veřejného vzdělávání jako veřejná podpora neslučitelná s vnitřním trhem. Bylo proto nutné rozumnou rozhodovací praxí EK a zejména judikaturou soudních dvorů EU ustálit výklad jednotlivých prvků věty uvedené v předmětném odstavci článku, a tím vyložit význam celého tohoto ustanovení.

Článek 107 (bývalý článek 87 Smlouvy o ES)

1. Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.

Mezi zásadní prvky ustanovení, které dále představují státní podporu, patří: existence podniku, přičitatelnost opatření státu, financování ze státních prostředků, poskytnutí výhody, selektivita opatření a potenciální dopad na hospodářskou soutěž a obchod v rámci Unie.

Vymezení těchto pojmů se dále nevěnuji. Zájemce odkazuji na moji práci z oblasti veřejné podpory, dostupnou ZDE.
Práce obsahuje také podrobnou rešerši vývoje výkladu článku 107 odst. 1 SFEU, včetně odkazů na rozhodnutí soudů EU, závěrečných zpráv EK, rozhodnutí EK.

Výjimky z obecného pravidla

Přímo ve SFEU jsou pod článkem 107 odst. 2 uvedeny tři druhy podpory, které jsou vždy slučitelné s vnitřním trhem. V ustanovení článku 107 odst. 3 jsou dále taxativně vyjmenovány podpory, které mohou být považovány za slučitelné. Rozhodovací praxe Evropské komise se postupně ustálila a po nabytí dostatečných zkušeností bylo vydáno nařízení o použití článků 107 a 108 SFEU 2. Na základě tohoto nařízení je Evropská komise dále zmocněna vydávat nařízení o určitých druzích veřejné podpory, které jsou, tak jako v článku 107 odst. 2, SFEU přímo slučitelné s vnitřním trhem bez dalšího prověřování. Vydávaná nařízení by měla reflektovat zejména rozhodovací praxi soudů EU a Evropské komise.

Mezi výše zmíněné patří nařízení o blokových výjimkách 3 a podpoře malého rozsahu de minimis 4. Nařízení o podpoře de minimis je svou podstatou zacíleno na podporu malého a středního podnikání (z pohledu unijního trhu). V ČR je dále podpora malého a středního podnikání upravena navazujícím zákonem 5, kterým je zřízen CzechInvest – agentura pro podporu, podnikání a investice, důležitá zejména při poskytování finančních prostředků ze zdrojů Evropské unie. Drtivá většina veřejné podpory je přidělována právě v rámci podpory de minimis. Maximální podporou z titulu de minimis je ve standardních případech v úhrnu částka 200 tisíc EUR za tři po sobě jdoucí účetní období.

Nařízení o blokových výjimkách nebudu podrobněji rozebírat, neboť pouze rozvádí konkrétní oblasti veřejné podpory. Veřejná podpora splňující definovaná kritéria blokových výjimek se Evropské komisi neoznamuje a nepředkládá ke schválení, vyjma případů, kdy hodnota veřejné podpory překračuje prahovou hodnotu stanovenou pro určitý druh podpory (tzv. grantový ekvivalent). Takovým příkladem je například český zákon o investičních pobídkách (viz dále). Za zmínku stojí, že při výpočtu velikosti potenciální veřejné podpory (intenzity) založené na osvobození daně (daňové prázdniny u investičních pobídek) se vychází z diskontovaných budoucích úlev na základě platné sazby daně, přičemž klíčovým je stanovení množiny potenciálních příjemců.

Výklad některých druhů veřejné podpory v české legislativě

Veřejnou podporou nemusí být vždy chápán pouze převod veřejných finančních prostředků. Jedná se však o nejvýznamnější část veřejné podpory, viz obrázek 1. V ČR tento podíl v roce 2012 dosáhl 81,5 % na celkovém objemu poskytnuté veřejné podpory, přičemž rostoucí trend je patrný již od roku 2000. Tento druh podpory je také nejvíce vnímán veřejností a médii. Zároveň se s touto formou setkává drtivá většina podnikatelských i neziskových subjektů. Považuji proto za důležité vyjasnit některé pojmy týkající se přímého převodu veřejných finančních prostředků v české legislativě. Jako přímý převod finančních prostředků lze označit dotace, subvence, granty nebo příspěveky. Ze zkušeností vím, že často nebývá jasno o významu jednotlivých pojmů, které nyní proberu.

Dotace

Etymologické slovníky uvádějí, že se jedná o zpravidla nenávratnou finanční podporu z veřejných zdrojů, která není vázána účelově, na rozdíl od subvence. Česká legislativa však dotaci účelově váže, což vyplývá zejména z §3 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlech 6:

Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů 7 s pojmem dotace taktéž pracuje, přímou účelovost však nedefinuje. Je-li tedy územnímu rozpočtu poskytnuta účelová dotace, jsou účelově vázány i dotace návazně poskytnuté z tohoto územního rozpočtu. Přesto existuje možnost, ačkoliv se tomu v praxi snad neděje, poskytnout dotace zejména příspěvkovým organizacím bezúčelově.

Účetní předpisy, tj. vyhlášky a české účetní standardy upravující účetnictví jak podnikatelů tak i nevýdělečných organizací vymezují dotace shodně jako bezúplatné plnění přímo nebo zprostředkovaně poskytnuté podle zvláštních právních předpisů ze státníhorozpočtu, státních finančních aktiv, Národního fondu, ze státních fondů, z rozpočtu územních samosprávních celků nebo ze zahraničních prostředků Evropského společenství nebo z veřejných rozpočtů cizího státu na stanovený účel. Dotace mohou být vypořadatelné, vratitelné, (zejména dotace uvnitř veřejného sektoru), ale také nevratné za podmínky splnění účelovosti (nejčastěji poskytnuté mimo veřejný sektor).

Subvence

Legislativně neukotvený pojem, který je však chápán zpravidla jako účelově vázaný převod finančních prostředků. V právním systému ČR má tedy stejný význam jako dotace.

Příspěvek

Legislativně nedefinovaný pojem, jehož význam však vyplývá ze zákona o rozpočtových pravidlech. Jedná se podobně jako dotace o účelově vázaný transfer finančních prostředků, který se však nevypořádává. Účelovost přitom často bývá šířeji definována, jako úhrada provozních nákladů.

Grant

Jedná se o cizí slovo, které se do českého právního systému dostalo zejména z legislativy EU. Grant je obsahově shodný s pojmem dotace, tedy účelově vázanou finanční podporou. Na rozdíl od dotace, o kterou žádá potenciální příjemce s konkrétním záměrem, je u grantu účel stanoven poskytovatelem dotace, o kterou soutěží uchazeči o grant. Typicky je grant prostředkem na podporu vědy, výzkumu a kultury, viz také např. zákon o podpoře výzkumu, vývoje a inovací 8.

Charakteristickým rysem všech výše uvedených druhů veřejné podpory je jejich nenárokovost. V případech, kdy se uzavírá smlouva o této veřejné podpoře, má charakter veřejnoprávní smlouvy 9.

Prezentované rozdělení je důležité zejména v daňových/účetních oblastech poskytovatelů ale i příjemců této formy veřejné podpory.


1 Smlouva o fungování Evropské unie (konsolidované znění 2012) (udělat jako odkaz)
2 Nařízení rady č. 994/1998 ze dne 7.května 1998, o použití článků 107 a 108 Smlouvy o fungování Evropské unie na určité kategorie horizontální státní podpory
3 Nařízení rady č. 800/2008 ze dne 6.srpna 2008, kterým se v souladu s články 87 a 88 Smlouvy o ES prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné se společným trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách)
4 Nařízení rady č. 1407/2013 ze dne 18.prosince 2013, o použití článků 107 a 108 Smlouvy o fungování Evropské unie na podporu de minimis
5 Zákon č. 47/2002 Sb., o podpoře malého a středního podnikání a o změně zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů
6 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů
7 Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů
8 Zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu a vývoje), ve znění pozdějších předpisů
9 Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů §159 a násl.

Z našeho blogu ›
14.10.2014
Co vlastně říká Kobra?

Zvláštní policejní, finanční a celní tým KOBRA nedávno ohlásil zjištění „obřího daňového podvodu za 330 milionů korun. Je to ale pravda? Do České republiky byly dovezeny kontejnery se zbožím z Číny, které bylo údajně určeno pro vývoz. Celní úřad vyměřil daň z přidané hodnoty z celní hodnoty zboží. Pak bylo zboží skutečně vyvezeno, možná fiktivně na Slovensko, ve skutečnosti snad do jiných států EU. Vývozce oprávněně nárokoval vrácen... zobrazit celý článek

14.10.2014
Babiš: Vše proti firmám

To, že Andrej Babiš hodlá firmy přimět platit daně je jistě v pořádku. Ostatně, jak může ten, který řádně platí, konkurovat podvodníkům? Horší už je způsob, jakým hodlá svého cíle dosáhnout. Stát chce svoje a náklady firem na zpracování jeho nápadů jej vůbec nezajímají. Institut nespolehlivého plátce Tak například tvůrčím způsobem nebývale rozvíjí institut nespolehlivého plátce, vymyšlený bývalým ministrem Kalouskem, kterému jinak nemůže... zobrazit celý článek

11.09.2014
Úředníci nestíhají (kontrolovat mne)

Jako majitel penzionu s restaurací mám pochopitelný zájem na spokojenosti svých hostů, která je podmínkou toho, aby se vraceli a, nedej bože, mne nepomlouvali na sociálních sítích. Stát si zřejmě myslí, že můj zájem je zcela opačný, a že mé hosty je především třeba přede mnou a mými zaměstnanci chránit. A tak vydává nejrůznější vyhlášky a nařízení a zřizuje množství kontrolních orgánů. Mám úctu k právu a předpisy se vždy snažím dodržovat. ... zobrazit celý článek

30.06.2014
Plané debaty o důchodech a důchodové reformě

Většina diskuzí k budoucím úpravám důchodových systémů se, bohužel, vztahuje k určitému typu demografických údajů. Tedy k prodlužujícímu se věku průměrného dožití a následně k věku, od kterého má mít člověk nárok na starobní důchod. I tato demografická prognóza je značně zploštělá. Lidé se sice mohou dožívat vyššího věku, ale v takovém fyzickém a psychickém stavu, který jim pracovat stejně nedovolí. Demografické prognózy by proto měly b... zobrazit celý článek